一、如何構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)
（一）要不斷提高構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的能力
第一，為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境和條件。國際經(jīng)驗(yàn)表明，人均ＧＤＰ從1000美元到3000美元的時(shí)期，可能出現(xiàn)兩種前途：一種是進(jìn)入“黃金發(fā)展時(shí)期”，保持一個(gè)較長時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長，順利實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化。另一種是進(jìn)入“矛盾凸顯時(shí)期”，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)社會(huì)不協(xié)調(diào)，各種經(jīng)濟(jì)社會(huì)矛盾不斷顯露出來，如果處理不當(dāng)，矛盾激化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展就會(huì)停滯不前，甚至引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩和倒退。2003年，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已經(jīng)突破1000美元，跨上一個(gè)重要臺(tái)階。
第二，進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)管理和提高社會(huì)服務(wù)水平，不斷滿足人們的物質(zhì)文化需求。社會(huì)管理體制由于缺少相應(yīng)的規(guī)劃和政策，不能很好地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，跟不上社會(huì)發(fā)展的要求，從而導(dǎo)致各類事故頻發(fā)，造成人、財(cái)、物的巨大損失，反過來又影響了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康協(xié)調(diào)發(fā)展，影響了以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀的貫徹落實(shí)。
第三，正確處理各種社會(huì)矛盾，保持社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立必然觸動(dòng)原有的利益格局，社會(huì)不同利益主體隨之出現(xiàn)，利益多元化的格局已經(jīng)形成。各自的利益必然帶來權(quán)利意識(shí)，權(quán)利意識(shí)必然導(dǎo)致政治訴求，不同社會(huì)利益群體之間的矛盾也大量出現(xiàn)。并且，由于我國目前正處在體制轉(zhuǎn)換、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)變革過程中，也是各種政治和社會(huì)問題的易發(fā)多發(fā)期，就業(yè)問題、腐敗問題、分配不公問題、社會(huì)治安問題等，是當(dāng)前人民群眾反映強(qiáng)烈的熱點(diǎn)問題。共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，必須按照構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的目標(biāo)，正確引導(dǎo)和處理各種社會(huì)矛盾，以保證整個(gè)社會(huì)的協(xié)調(diào)與和諧。
（二）探索建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的有效途徑
我國社會(huì)在轉(zhuǎn)型的旋律中的確存在著許多不和諧的雜音。消除各種不和諧因素的關(guān)鍵在于制度創(chuàng)新。
第一，要著力創(chuàng)建黨政關(guān)系法律化、制度化的新格局。改變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式涉及的內(nèi)容很多，其中最主要的是執(zhí)政黨和國家政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系問題，其核心是理順權(quán)力授受關(guān)系。權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力來自誰，就對(duì)誰負(fù)責(zé)。黨的權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力由黨員授予，政府權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力由公民授予。它們分別向黨員和公民負(fù)責(zé)。如果名義上的權(quán)力來源和實(shí)際上的權(quán)力來源不相符合，就必然使權(quán)力授受關(guān)系發(fā)生混亂，導(dǎo)致施權(quán)者不負(fù)責(zé)、不受監(jiān)督，乃至濫用權(quán)力。所以，只有權(quán)力授受關(guān)系明確，才能從根本上杜絕黨政不分、以黨代政的不和諧現(xiàn)象發(fā)生。
第二，應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變、建立高效廉潔政府。社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，需要我們進(jìn)一步完善社會(huì)管理體制，盡快建立健全處理新形勢(shì)下人民內(nèi)部矛盾和各種社會(huì)矛盾的有效機(jī)制、社會(huì)治安綜合治理機(jī)制、城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)制等，不斷提高社會(huì)事務(wù)管理的能力和水平。關(guān)于公共服務(wù)職能，主要包括政府承擔(dān)的發(fā)展各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，實(shí)施公共政策，擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)、提供社會(huì)保障，建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施，健全政務(wù)、辦事和信息等公共服務(wù)系統(tǒng)等方面的職能。我們必須大力推進(jìn)教育、衛(wèi)生、科技、文化等各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，尤其是農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，特別要做好就業(yè)再就業(yè)和公共衛(wèi)生體系建設(shè)工作。
第三，要運(yùn)用社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)。政府、市場(chǎng)和非政府非營利性質(zhì)的社團(tuán)組織三者之間是互補(bǔ)關(guān)系，需要制度的完善和調(diào)節(jié)。我國的社會(huì)組織縱向比有所增長，橫向比還嫌太少，應(yīng)繼續(xù)發(fā)展非營利性社團(tuán)組織。
第四，要從調(diào)整社會(huì)結(jié)構(gòu)入手建設(shè)和諧社會(huì)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是我國社會(huì)結(jié)構(gòu)中最典型，也是最突出的問題。一方面，戶籍制度仍然制約著市民和農(nóng)民從出生到死亡的每一個(gè)生活境遇；另一方面，農(nóng)民在城市中并不存在與市民同等的機(jī)會(huì)，他們的就業(yè)、求學(xué)等方面，除了受自身人力資本的限制之外，還要受社會(huì)資本的限制。這樣，一方面，我國社會(huì)仍然有顯在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；另一方面，還有一種潛在的城市二元結(jié)構(gòu)，它由市民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的空間和農(nóng)民的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的空間這兩部分構(gòu)成。這種潛在結(jié)構(gòu)的存在從根本上影響著社會(huì)結(jié)構(gòu)的和諧發(fā)展。很顯然，要打碎這種雙重結(jié)構(gòu)，從制度上入手仍然是關(guān)鍵之所在。積極穩(wěn)妥的推進(jìn)戶籍制度改革，通過統(tǒng)一立法，消除戶口對(duì)農(nóng)民流動(dòng)的束縛，建立使農(nóng)民和城市居民一樣享受同等國民待遇的戶籍制度。
二、妥善處理收入差距過大
我國收入差距過大、貧富過分懸殊已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，并且這種情況還有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)�，F(xiàn)在許多人都用這樣一些數(shù)據(jù)來描述我國收入差距過大的狀況：最貧困的10%的人口，所得的收入占國民收入總額的1.8%，而最富有的10%的人口，所得的收入占國民收入總額的將近30%。改革初期的1984年，基尼系數(shù)是0.26，2000年上升到0.42，達(dá)到了國際公認(rèn)的警戒線，2004年則上升到0.46。這些數(shù)據(jù)準(zhǔn)確地反映了我國收入差距、貧富懸殊的程度。
當(dāng)前，收入差距過大的問題，不僅影響大眾有效需求的生成，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還正在加劇社會(huì)的不和諧。收入差距過大、貧富過分懸殊將帶來一系列嚴(yán)重問題。首先，造成社會(huì)嚴(yán)重分化，引發(fā)各種社會(huì)矛盾激化，形成階層對(duì)立情緒，影響和諧社會(huì)的建立。
其次，貧富差距過大將影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。消費(fèi)是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的三架馬車之一，并且是最為主要的一架馬車。如果收入差距過大、貧富過分懸殊，那么將會(huì)形成這樣一種情況：想消費(fèi)的群體，即消費(fèi)的主力群體(大多數(shù)人)，由于收入低，沒有能力消費(fèi)；占財(cái)富絕大多數(shù)的、有能力消費(fèi)的富人，由于消費(fèi)遞減規(guī)律，又不需要消費(fèi)，這將對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成巨大影響，特別是對(duì)于內(nèi)需消費(fèi)一直拉動(dòng)不起來的中國，影響更大。
因此，收入差距過大、貧富過分懸殊是和諧社會(huì)的天敵，不但影響建立和諧社會(huì)等政治方面，而且制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。遏制收入差距繼續(xù)擴(kuò)大，下決心縮小貧富差距是民心所向，是當(dāng)務(wù)之急。
目前我國收入差距過大主要體現(xiàn)在地區(qū)、城鄉(xiāng)和個(gè)人這三大方面。在這三方面，財(cái)稅政策都能有效調(diào)節(jié)并縮小其間的差距。
“十一五”規(guī)劃建議指出：“繼續(xù)推進(jìn)西部大開發(fā)，振興東北老工業(yè)基地，促進(jìn)中部崛起。國家將繼續(xù)加大對(duì)中西部地區(qū)的支持�！睙o論是已實(shí)施的西部大開發(fā)戰(zhàn)略，還是振興東北老工業(yè)基地，乃至新近提出的中部崛起戰(zhàn)略，中央財(cái)政對(duì)中、西部地區(qū)間的轉(zhuǎn)移支付無疑起到了至關(guān)重要的作用。此外，西部地區(qū)的稅收優(yōu)惠，以及東北地區(qū)正在積極試點(diǎn)的增值稅制度改革等等，都是國家通過財(cái)稅杠桿來調(diào)節(jié)地區(qū)間收入差距的一系列重要措施。
“堅(jiān)持‘多予少取放活’，加大各級(jí)政府對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村增加投入的力度，擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村的范圍，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制�！边@是“十一五”規(guī)劃建議對(duì)財(cái)政政策的一個(gè)具體要求。
我國農(nóng)村和城市的最大差距，無非就是城里人能高質(zhì)量享受到的公共服務(wù)，而農(nóng)村很少甚至根本就享受不到。這突出體現(xiàn)在了諸如義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)產(chǎn)品上。而農(nóng)村這些公共服務(wù)產(chǎn)品的供給，主要還是應(yīng)當(dāng)通過各級(jí)財(cái)政來進(jìn)行投資建設(shè)。
我國目前實(shí)行的“兩減免、三補(bǔ)貼”（取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，減免農(nóng)業(yè)稅，對(duì)種糧農(nóng)民實(shí)行直接補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼和購置大型農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼）、“兩免一補(bǔ)”（免除農(nóng)村義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的課本費(fèi)和雜費(fèi)、補(bǔ)助貧困寄宿生在校期間的生活費(fèi)），以及可以預(yù)見的將來在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、國債投資等領(lǐng)域，重點(diǎn)向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)發(fā)展投資等等，這一系列舉措都將會(huì)逐步有效縮小城鄉(xiāng)之間的差距。此外，深化并全面展開省以下的分稅制改革，推進(jìn)財(cái)政層級(jí)扁平化，將有效緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，推動(dòng)不發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)公共事業(yè)建設(shè)。
“十一五”規(guī)劃建議指出：“著力提高低收入者收入水平，逐步擴(kuò)大中等收入者比重，有效調(diào)節(jié)過高收入，規(guī)范個(gè)人收入分配秩序，努力緩解地區(qū)之間和部分社會(huì)成員收入分配差距擴(kuò)大的趨勢(shì)。”
個(gè)人所得稅顯然是現(xiàn)階段在調(diào)節(jié)個(gè)人收入差距方面的主要的財(cái)稅政策之一。費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)的提高，高收入者自行申報(bào)、全員全額申報(bào)、雙向申報(bào)、雙向核實(shí)等措施的實(shí)行，無疑對(duì)目前我國個(gè)人收入差距的矛盾有一定的緩解作用。
“十一五”期間，我國稅收制度將向綜合與分類相結(jié)合的方向改革，這方面的研究已經(jīng)展開。展望未來稅收改革方向，財(cái)稅政策在調(diào)節(jié)個(gè)人收入差距方面的作用更是矚目。社會(huì)保障稅將會(huì)有效提高低收入者的生活保障資金的保證程度；物業(yè)稅的開征，將會(huì)在個(gè)人財(cái)產(chǎn)分配領(lǐng)域進(jìn)行一次重要調(diào)整，擁有不動(dòng)產(chǎn)越多者需要繳納的稅收也將越多，對(duì)投機(jī)性買房無疑有很大的抑制作用。更遠(yuǎn)一些的遺產(chǎn)稅的開征（目前已備案），在財(cái)產(chǎn)分配領(lǐng)域更會(huì)引發(fā)深層次的革命。
三、公共服務(wù)均等化
當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的主要矛盾之一是公共需求的全面、快速增長與公共產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重不足之間的矛盾，這是社會(huì)主義初級(jí)階段主要矛盾在當(dāng)前的突出反映。它一方面表現(xiàn)為公共服務(wù)總量不足，另一方面表現(xiàn)為公共服務(wù)分配失衡。
黨的十七大政治報(bào)告把基本公共均等化放在重要位置，兩次闡述了這個(gè)問題。實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的內(nèi)在要求，也是推進(jìn)以民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，任務(wù)非常艱巨。它要求我們從歷史、現(xiàn)實(shí)、國際等視角全方位地把握我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)及其均等化，并在此基礎(chǔ)上制定相應(yīng)的對(duì)策和戰(zhàn)略。
（一）我國現(xiàn)階段的基本公共服務(wù)均等化現(xiàn)狀評(píng)價(jià)和問題分析
1.我國現(xiàn)階段基本公共服務(wù)均等化
根據(jù)現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)、已有的研究成果，有關(guān)方面對(duì)我國現(xiàn)階段基本公共服務(wù)資源配置狀況做出一個(gè)基本評(píng)估。
（1）義務(wù)教育
我國在推進(jìn)義務(wù)教育方面取得巨大進(jìn)步，但是，如果我們考察學(xué)校的設(shè)施、設(shè)備和人員配置，就會(huì)發(fā)現(xiàn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間還是存在巨大差別的，作為基本公共服務(wù)主要內(nèi)容的義務(wù)教育的地區(qū)差別非常明顯。
義務(wù)教育領(lǐng)域的不均等不表現(xiàn)在農(nóng)民工子女入學(xué)問題上。據(jù)北京市最近一項(xiàng)調(diào)查，新生兒中有六成是流動(dòng)人口子女。這一群體的人數(shù)還在不斷擴(kuò)大，對(duì)北京市打工子弟學(xué)校的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這里的師資基本具備老師資格，但與公立學(xué)校學(xué)歷結(jié)構(gòu)相去甚遠(yuǎn)，職業(yè)穩(wěn)定性較差，缺乏培訓(xùn)，一人身兼多職，課外加班時(shí)數(shù)平均每天2個(gè)多小時(shí)，教師的平均收入775元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于北京市平均工資；從家庭收入的貢獻(xiàn)率來看，農(nóng)民工子弟學(xué)校教師的收入并不是家庭的最主要收入，只占到家庭平均總收入的三成，而且，教師的家庭月平均支出與工資收入持平，少有結(jié)余，決定教師家庭經(jīng)濟(jì)狀況的因素是其他方面的收入。農(nóng)工子弟學(xué)校的工資收入，僅能維持一個(gè)家庭最基本的生活，不能保證家庭基本的經(jīng)濟(jì)安全，在經(jīng)濟(jì)上是脆弱的，沒有抗風(fēng)險(xiǎn)的能力。這些也就決定了他們不能全心全意投入教學(xué)工作，也不能保證教學(xué)質(zhì)量。
（2）公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療
衛(wèi)生保健方面的地區(qū)差距首先表現(xiàn)在衛(wèi)生費(fèi)用的分布上。如上所述，衛(wèi)生費(fèi)用的兩大部分組成：政府預(yù)算對(duì)衛(wèi)生事業(yè)的撥款和居民個(gè)人在醫(yī)療保健上的開銷。其次，表現(xiàn)在資源分布上。
（3）外出務(wù)工者得不到與城市職工相同的就業(yè)服務(wù)
據(jù)粗略估計(jì)，我國有勞動(dòng)能力的人口大約有下3億人，其中能夠進(jìn)入到正規(guī)就業(yè)的人員大約只有2億人，這樣包括從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民在內(nèi)的非正式就業(yè)人員超過了5億人，其中，流入到城市的農(nóng)民工大約1億人，他們中絕大多為數(shù)屬于非正規(guī)部門就業(yè)。即使有一小部分流動(dòng)人口在正規(guī)部門就業(yè)，大多也從事非正式工作。流動(dòng)人口在非正規(guī)部門就業(yè)的原因：其自身的教育水平有限；長期以來城市中存在城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)，實(shí)行“限制就業(yè)”模式和“半開放歧視”模式將流動(dòng)人口限制在有限的行業(yè)就業(yè)。
（4）基本養(yǎng)老保障
我國的城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是在建構(gòu)完全不同理念和制度模式之上的。城市的養(yǎng)老保險(xiǎn)強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和社會(huì)公平，而農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)則突出個(gè)人責(zé)任，以土地保障和家庭保障為主。
另外，我國也存在嚴(yán)重的地區(qū)之間基本養(yǎng)老保險(xiǎn)不均等，主要表現(xiàn)在地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保率和人均養(yǎng)老金兩個(gè)方面，養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率反映的是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，人均養(yǎng)老金反映的則是保障水平。我國的人均養(yǎng)老金水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本是一致的，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人均養(yǎng)老金水平較經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)要高。
（5）社會(huì)福利和社會(huì)救助費(fèi)
長期以來，我國民政基礎(chǔ)設(shè)施資金投入不足，福利服務(wù)設(shè)施陳舊簡(jiǎn)陋。例如，大連市的老齡人口已經(jīng)達(dá)到全市總?cè)丝诘?3％以上，但是全市僅有幾所養(yǎng)老院，難以滿足社會(huì)的需求，而且這些養(yǎng)老設(shè)施主要分布在城鎮(zhèn)�！笆晃濉逼陂g，黑龍江省農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象集中供養(yǎng)率要達(dá)到50％以上，需要增加床位4萬張，改造2．9萬張，以及建設(shè)1000個(gè)五保村，分5年實(shí)施，共需資金10．33億元。除可通過地方財(cái)政自籌、變現(xiàn)現(xiàn)有資產(chǎn)等方式解決部分資金外，需省級(jí)財(cái)政投入3．7億元，年需省級(jí)財(cái)政投入7400萬元。對(duì)于老工業(yè)基地，這是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。
2.影響我國現(xiàn)階段基本公共服務(wù)均等化的問題分析
（1）在技術(shù)上，我國還沒有針對(duì)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)來建立一套針對(duì)基本公共服務(wù)的供給標(biāo)準(zhǔn)，以及與這些標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)應(yīng)的客觀因素評(píng)估法，來核定地方財(cái)政平衡能力，根據(jù)地方的稅源、稅種以及稅基、稅率等計(jì)算各地的“理論收入”，和計(jì)算地方財(cái)政支出水平與地方“理論收入”之間的差額，以及政府間計(jì)算轉(zhuǎn)移支付數(shù)額的方法。
我國基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)存在一系列問題，包括：一些標(biāo)準(zhǔn)比較模糊，大部分文件或政策只說明按照當(dāng)?shù)氐那闆r考慮，沒有給出最低標(biāo)準(zhǔn)，各項(xiàng)公共服務(wù)的人均占有標(biāo)準(zhǔn)也沒有，一些方面的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)還沒有被考慮，標(biāo)準(zhǔn)制定工作還比較滯后，適應(yīng)不了形勢(shì)變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作透明度不夠，標(biāo)準(zhǔn)修訂不及時(shí)，有些標(biāo)準(zhǔn)標(biāo)齡太長、標(biāo)準(zhǔn)老化，有些標(biāo)準(zhǔn)未能得到全面、正確實(shí)施。
（2）在政府間關(guān)系上，雖然我國提出建設(shè)公共財(cái)政的基本思路和政策框架，而且推進(jìn)工作也在進(jìn)行，但是需要做的工作還很多。
首先，政府間的關(guān)系需要進(jìn)一步理順，尤其是像在中國這樣一個(gè)有五級(jí)政權(quán)的國家，劃分各級(jí)政權(quán)在公共服務(wù)供給中的角色就尤為困難（基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐搞得比較好的國家，如加拿大，在財(cái)政能力均等化領(lǐng)域的分權(quán)僅僅發(fā)生在聯(lián)邦政府和省政府之間，這樣問題就容易得多)，實(shí)踐中確實(shí)存在眾多問題。其次，目前我國形成的非對(duì)稱性財(cái)政結(jié)構(gòu)不利于實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，中央財(cái)政收入和支出占整個(gè)國家財(cái)政收入和支出的比重缺乏合理的制度安排，各級(jí)政府在義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會(huì)救助、社會(huì)福利、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)等方面的事權(quán)劃分不清，責(zé)任不明，中央政府有關(guān)政策文件在涉及政府問關(guān)系問題上過于模糊，不利于政策實(shí)施。
（3）在城鄉(xiāng)體制上，城鄉(xiāng)分割是中國實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的核心問題之一，雖然城鄉(xiāng)問題在一般意義上不屬于均等化問題。由長期實(shí)施戶籍制度造成的鄉(xiāng)村居民和城鎮(zhèn)居民的不同身份，以及掩藏在這個(gè)身份背后的享有基本公共服務(wù)的權(quán)利是我國現(xiàn)階段基本公共均等化問題的特征之一，這也是我國基本公共服務(wù)均等化區(qū)別于其他國家的特點(diǎn)。
（二）促進(jìn)我國基本公共服務(wù)均等化的戰(zhàn)略思路和基本對(duì)策
發(fā)達(dá)國家實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化都曾經(jīng)歷了一個(gè)漫長的過程，其中包括理順各級(jí)政府之間的關(guān)系，各個(gè)地區(qū)之間的協(xié)商，財(cái)稅制度的改革，等等。而且，即便是均等化戰(zhàn)略實(shí)施比較早、比較好的國家加拿大，到目前也還在對(duì)均等化進(jìn)行爭(zhēng)論，一些政府間關(guān)系需要調(diào)整，一些新問題需要解決。不同的是，他們是在改革和完善均等化體制和機(jī)制，而我們是在建設(shè)基本公共服務(wù)均等化體系。尤其在中國基本公共服務(wù)領(lǐng)域存在嚴(yán)重體制分割的情況下，中國實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化肯定不會(huì)一蹴而就。
1.三步走的中長期戰(zhàn)略思路
第一步（2007—2010年）：在確定全國性基本公共服務(wù)的范圍的基礎(chǔ)上，建立基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測(cè)體系；建立基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)和基本公共服務(wù)支出隨著經(jīng)濟(jì)總量增加和財(cái)政能力提高的自然增長機(jī)制；繼續(xù)加大對(duì)基本公共服務(wù)的投入力度，著力解決人民群眾最迫切、最需要、最直接的公共服務(wù)問題，特別要盡快解決進(jìn)城農(nóng)村居民、務(wù)工人員及其家屬和其他弱勢(shì)群體的基本公共服務(wù)問題；改革和完善政府公共領(lǐng)域投資體制。
從2007年到2010的三年間，在“十一五”末和啟動(dòng)研究編制第十二個(gè)國民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃過程中，建立基本公共服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測(cè)體系，以及建立基本公共服務(wù)國家標(biāo)準(zhǔn)和基本公共服務(wù)財(cái)政支出的自然增長機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，推進(jìn)基本公共服務(wù)的均等化。
第二步（2011—2020年）：在建立基本公共服務(wù)支出隨著經(jīng)濟(jì)總量增加和財(cái)政能力提高的自然增長機(jī)制的基礎(chǔ)上，加大政府行政體制改革力度，完善政府間關(guān)系，繼續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程和消除城鄉(xiāng)體制分割。從2011年到2020年的十年間，也就是“十二五”和“十三五”期間，主要任務(wù)與目標(biāo)是：基本建立以東部、中部、西部為劃分的大區(qū)域行政區(qū)和城鄉(xiāng)銜接的基本公共服務(wù)體系。其核心內(nèi)容為：統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、銜接體制，政府事權(quán)進(jìn)一步明晰，負(fù)責(zé)提供基本公共服務(wù)的各級(jí)政府財(cái)政能力進(jìn)一步得到加強(qiáng)，并在地方政府之間進(jìn)一步均等化。
第三步（2021—2030年）：在實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政能力均等、基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、大大縮小城鄉(xiāng)體制分割的前提下，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)不受空間限制的人人可及。在第一步和第二步的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各個(gè)地區(qū)財(cái)政能力均等化，確保我國的基本公共服務(wù)體系最終走向鄉(xiāng)村，東部、中部、西部全面可及。不論是在基本公共服務(wù)項(xiàng)目上，還是分區(qū)域、分群體，基本公共服務(wù)體系應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)全面的、多層次的綜合銜接、均等，并通過基本公共服務(wù)供給確保人口的自由流動(dòng)。
2.近期促進(jìn)我國基本公共服務(wù)均等化的主要對(duì)策
（1）確定全國基本公共服務(wù)范圍，建立全國基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立與經(jīng)濟(jì)增長相匹配的各項(xiàng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和基本公共服務(wù)支出隨著經(jīng)濟(jì)總量增加和財(cái)政能力提高的自然增長機(jī)制，明確我國在法定基本公共服務(wù)上需要均等化的地區(qū)和領(lǐng)域，為計(jì)量實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化所需要財(cái)政支出需求需求奠定技術(shù)基礎(chǔ)。建立與經(jīng)濟(jì)增長相匹配的各項(xiàng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和基本公共服務(wù)支出隨著經(jīng)濟(jì)總量增加和財(cái)政能力提高的自然增長機(jī)制。建立在保證財(cái)政對(duì)基本公共服務(wù)支出范圍的公共財(cái)政前提下，從技術(shù)上解決基本公共服務(wù)所需資金總量和最優(yōu)投入結(jié)構(gòu)的問題�？偭繙y(cè)算是基于基本公共服務(wù)數(shù)量與基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等因素對(duì)所需財(cái)政資金規(guī)模進(jìn)行的計(jì)算，結(jié)構(gòu)優(yōu)化是合理分配財(cái)政資源于不同基本公共服務(wù)領(lǐng)域的系統(tǒng)方案。只有把結(jié)構(gòu)優(yōu)化和基本標(biāo)準(zhǔn)這兩項(xiàng)基礎(chǔ)性工作做好，才能為基本公共服務(wù)納入財(cái)政預(yù)算日程提供決策性依據(jù)。
（2）根據(jù)基本公共服務(wù)均等化狀況，評(píng)估需要均等化地區(qū)的財(cái)力和財(cái)政支付能力；調(diào)整和改革政府間關(guān)系，完善政府間轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，實(shí)現(xiàn)地方政府基本公共服務(wù)財(cái)政能力均等化；明確政府間基本公共服務(wù)供給責(zé)任，提高地方政府公共服務(wù)供給能力。政府間轉(zhuǎn)移支付的指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)是通過實(shí)現(xiàn)財(cái)政能力均等化來實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，要逐步建立和完善以實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體制。通過一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政能力均等化，通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付確保全國性基本公共服務(wù)均等化。中央政府的相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)的支出，轉(zhuǎn)向全國基本公共服務(wù)的規(guī)劃、指導(dǎo)、政策和監(jiān)督。根據(jù)規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)，國家有關(guān)部門建立和完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度和機(jī)制。中央政府應(yīng)當(dāng)就基本公共服務(wù)制定和完善各類標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)貧困地區(qū)進(jìn)行無條件轉(zhuǎn)移支付，提高弱勢(shì)地區(qū)的財(cái)政收入能力，以及低收入階層享受基本公共服務(wù)的財(cái)政能力。
（3）改革和完善公共服務(wù)領(lǐng)域的投資體制，提高公共財(cái)政投資效率和基本公共服務(wù)質(zhì)量。結(jié)合政府轉(zhuǎn)型和推進(jìn)公共服務(wù)建設(shè)，在加強(qiáng)社會(huì)組織管理的同時(shí)，培育社會(huì)組織參與公共服務(wù)的提供，并由政府購買社會(huì)組織的公共服務(wù)。社會(huì)組織管理部門要制定有關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，為社會(huì)組織購買政府公共服務(wù)創(chuàng)造條件。政府對(duì)社會(huì)組織的扶持培育最重要的還有資金方面的資助，把社會(huì)服務(wù)、養(yǎng)老、就業(yè)培訓(xùn)、科普教育等通過政府購買社會(huì)組織服務(wù)形式轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織去做。
（4）加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，消除城鄉(xiāng)體制分割，實(shí)現(xiàn)各種體制對(duì)接。堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，消除不利于城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制和政策障礙，為農(nóng)民創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。取消對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的限制性規(guī)定，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，形成城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)的制度。依法維護(hù)進(jìn)城農(nóng)民工的合法權(quán)益，引導(dǎo)農(nóng)村富余勞動(dòng)力平穩(wěn)有序轉(zhuǎn)移。推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革和調(diào)整，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，積極拓展農(nóng)村就業(yè)空間。保護(hù)農(nóng)民的利益，實(shí)現(xiàn)工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺，完善土地制度；進(jìn)一步消除城鄉(xiāng)分割的體制性障礙，廢除對(duì)家民工在就業(yè)、子女入學(xué)、戶口、社會(huì)保障等主面的歧視性政策。
四、解決好看病難、看病貴問題
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深入，現(xiàn)行醫(yī)療制度存在的一些缺陷日益突出，主要表現(xiàn)為看病難,看病貴，具體表現(xiàn)為：(1）醫(yī)療設(shè)備陳舊；(2）醫(yī)療費(fèi)用由國家、企業(yè)包攬，缺乏有效的制約機(jī)制，造成嚴(yán)重的浪費(fèi)；(3）缺乏合理的醫(yī)療經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制和穩(wěn)定的醫(yī)療費(fèi)用來源，部分企業(yè)經(jīng)營發(fā)生困難時(shí)，職工甚至得不到應(yīng)有的基本醫(yī)療保障；(4）醫(yī)療保障的覆蓋面窄，管理和服務(wù)的社會(huì)化程度低，不利于勞動(dòng)力的流動(dòng)和減輕企業(yè)的社會(huì)負(fù)擔(dān)。
1.原因
第一，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展不均衡。目前，醫(yī)療資源過分集中在大城市、大醫(yī)院，不僅讓社區(qū)和農(nóng)村沒有能力承擔(dān)起基本的醫(yī)療功能，而且也讓以“高藥價(jià)、高耗材”為特征的過度醫(yī)療愈演愈烈。
第二，財(cái)政投入嚴(yán)重不足，并且呈逐年下降趨勢(shì)。政府投入的缺失造成了公共衛(wèi)生領(lǐng)域和百姓的基本醫(yī)療得不到有效保障。
第三，醫(yī)療保險(xiǎn)發(fā)展緩慢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋的城鎮(zhèn)職工數(shù)為13億，再加上5000萬享受公費(fèi)醫(yī)療的公務(wù)員和事業(yè)單位職工，只有不到2億的城鎮(zhèn)居民有醫(yī)療保障。
第四，藥品和醫(yī)療器械生產(chǎn)流通秩序混亂。
第五，公立醫(yī)院運(yùn)行機(jī)制不合理，存在逐利傾向。一方面是目前政府投入很少，大部分都是靠醫(yī)院自己組織醫(yī)療服務(wù)得來；另一方面，政府對(duì)醫(yī)院的收支又不管，任憑醫(yī)院自由收費(fèi)和分配。
第六，政府對(duì)醫(yī)療市場(chǎng)的監(jiān)管不力。當(dāng)下職能部門對(duì)醫(yī)療服務(wù)缺少強(qiáng)有力的監(jiān)管手段，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的規(guī)模、大型儀器的購置和新技術(shù)的采用都沒有特別“管用”的監(jiān)督辦法。
2.對(duì)策
第一、堅(jiān)持政府主導(dǎo)與引入市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合，既要發(fā)揮政府在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、增加投入、制定政策、嚴(yán)格監(jiān)管等方面的主導(dǎo)作用，也要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資源發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，調(diào)動(dòng)政府和市場(chǎng)兩個(gè)積極性。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，不能理解為政府卸包袱、減負(fù)擔(dān)，搞市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)化，更不是“民進(jìn)國退”。
第二、實(shí)施區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃，優(yōu)化資源配置，完善分類管理，加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)，構(gòu)建新型城市醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。
第三、改革醫(yī)療機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制，從源頭上抑制醫(yī)藥費(fèi)用過快增長，減輕群眾醫(yī)藥費(fèi)用負(fù)擔(dān)。
第四、依法行政，實(shí)施行業(yè)監(jiān)管，規(guī)范服務(wù)行為，提高管理水平，改善服務(wù)質(zhì)量，保證群眾醫(yī)療安全。
第五、妥善處理各方面利益關(guān)系，既要堅(jiān)決維護(hù)人民群眾的切身利益，又要調(diào)動(dòng)醫(yī)務(wù)人員的積極性，鼓勵(lì)他們通過良好的服務(wù)、誠實(shí)的勞動(dòng)和高超的技術(shù)，獲得較高的報(bào)酬。
五、多方促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)
一是要多渠道、多方式增加就業(yè)崗位。勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、服務(wù)業(yè)、非公有制經(jīng)濟(jì)、中小企業(yè)就業(yè)容量大，也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下擴(kuò)大就業(yè)的主渠道。在制定產(chǎn)業(yè)政策、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、引進(jìn)投資項(xiàng)目時(shí)，要將能否擴(kuò)大就業(yè)作為重要因素加以考慮，正確處理高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)和服務(wù)業(yè)、公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)、大企業(yè)和中小企業(yè)的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴(kuò)大就業(yè)的有機(jī)結(jié)合。同時(shí)，要實(shí)行促進(jìn)就業(yè)的財(cái)稅金融政策，支持自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)。勞動(dòng)者自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)，不但可以解決本人的就業(yè)問題，還可以帶動(dòng)更多的勞動(dòng)者就業(yè)。
二是健全面向全體勞動(dòng)者的職業(yè)技能培訓(xùn)制度，加強(qiáng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和再就業(yè)培訓(xùn)。培訓(xùn)是提高勞動(dòng)者技能素質(zhì)、改善勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)的根本出路。我國每年有數(shù)百萬未能升學(xué)的初高中畢業(yè)生，沒有經(jīng)過任何職業(yè)技能培訓(xùn)就直接進(jìn)入了勞動(dòng)力市場(chǎng)，這不僅增加了普通勞動(dòng)者的供給，給他們找工作帶來困難，也不利于勞動(dòng)力整體素質(zhì)和綜合國力的提高。因此，要整合培訓(xùn)資源，完善培訓(xùn)制度，努力使每一個(gè)進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)的人都能夠接受技能培訓(xùn)，特別是要加強(qiáng)農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力的培訓(xùn)，加強(qiáng)下崗失業(yè)人員的再就業(yè)培訓(xùn)，全面提高勞動(dòng)者的就業(yè)能力和技能素質(zhì)。
三是健全人才市場(chǎng)和勞動(dòng)力市場(chǎng)，完善人員流動(dòng)政策，規(guī)范發(fā)展就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)。目前，我國基本形成了由人事部門管理的人才市場(chǎng)和勞動(dòng)保障部門管理的勞動(dòng)力市場(chǎng)，二者都為勞動(dòng)者提供技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)、檔案管理、保險(xiǎn)代理等服務(wù)，但在實(shí)際運(yùn)行中存在著體制障礙、銜接不暢的問題。另外還存在著職業(yè)指導(dǎo)、職業(yè)介紹等機(jī)構(gòu)服務(wù)不規(guī)范，甚至違法經(jīng)營的問題。必須從完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制出發(fā)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置勞動(dòng)力資源的作用，遵循市場(chǎng)規(guī)律，破除體制障礙，完善政策法規(guī)，引導(dǎo)就業(yè)服務(wù)規(guī)范發(fā)展。
四是強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)的職能。促進(jìn)就業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府履行公共服務(wù)和社會(huì)管理職能的主要方面，促進(jìn)就業(yè)的主要方式是制定政策、增加投入、創(chuàng)造環(huán)境、管理服務(wù)。在制定政策方面，我們已經(jīng)形成了一套積極的就業(yè)政策，關(guān)鍵是要明確責(zé)任，使政策真正落實(shí)下來，充分發(fā)揮政策促進(jìn)就業(yè)的作用。在政府投入方面，要不斷加大勞動(dòng)者技能培訓(xùn)的投入、市場(chǎng)建設(shè)的投入、公益性就業(yè)崗位補(bǔ)貼和社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼等的投入。在創(chuàng)造環(huán)境方面，要堅(jiān)決廢除限制勞動(dòng)力流動(dòng)的政策規(guī)定，消除體制障礙，支持發(fā)放小額貸款，不斷改善創(chuàng)業(yè)環(huán)境。在管理服務(wù)方面，關(guān)鍵是要統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動(dòng)力就業(yè)、農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作，特別是要加強(qiáng)對(duì)就業(yè)時(shí)間集中、社會(huì)影響較大的大學(xué)畢業(yè)生、退役軍人的就業(yè)指導(dǎo)和服務(wù)。
五是加強(qiáng)下崗失業(yè)人員再就業(yè)。下崗失業(yè)人員是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的就業(yè)困難群體，特別是在經(jīng)濟(jì)體制改革、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)于就業(yè)困難群體更需要伸出關(guān)愛之手，才能維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。目前，再就業(yè)扶持政策已經(jīng)由原來只限于國有企業(yè)下崗職工擴(kuò)大到廠辦大集體下崗職工，條件具備時(shí)還要進(jìn)一步擴(kuò)大再就業(yè)政策的扶持范圍，建立規(guī)范的再就業(yè)援助制度，特別是要著力幫助零就業(yè)家庭和就業(yè)困難人員就業(yè)。
六、社會(huì)保障問題
中國的社會(huì)保障體系包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助和住房保障等。社會(huì)保障制度是社會(huì)“安全網(wǎng)”，關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。經(jīng)濟(jì)體制的市場(chǎng)化改革對(duì)建立與之相應(yīng)的社會(huì)保障制度，提出了日益迫切的要求。中國在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，十分重視社會(huì)保障制度的改革與建設(shè)，取得了很大的進(jìn)展。我國從20世紀(jì)80年代開始進(jìn)行社會(huì)保障制度的改革。90年代中后期以來，中國社會(huì)保障制度的改革與建設(shè)步伐明顯加快，目前初步建立起新型社會(huì)保障制度，尤其是社會(huì)保險(xiǎn)制度的整體框架。
（一）當(dāng)前社會(huì)保障制度面臨的問題
（1）新型社會(huì)保障制度是社會(huì)化的社會(huì)保障制度，它不僅要促使職工從“單位人”轉(zhuǎn)變成為“社會(huì)人”，而且制度本身要具有經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性，并兼顧保障范圍、水平和程度的公平性。
新的保障制度要改變單位負(fù)責(zé)、國家兜底的“完全”責(zé)任，籌集資金要從單一主體走向多元化，保障待遇與“貢獻(xiàn)”掛鉤而不是與“身份”掛鉤，力求做到權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，公平與效益的統(tǒng)一。
（2）作為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌國家，如何消化數(shù)千萬沉淀在國有企業(yè)“無效就業(yè)”的大量冗員，成為中國深化國有企業(yè)改革、加快市場(chǎng)化步伐必須邁過的一道“難關(guān)”。
它把社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制度與基金積累制度結(jié)合起來，是一種“混賬”管理的部分積累制度或者混合模式。這種改革方案在世界社會(huì)保障制度發(fā)展史上是一個(gè)新的嘗試，但也面臨著如何處理社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶關(guān)系的難題。
（3）新制度規(guī)定，城鎮(zhèn)所有企業(yè)及其職工必須履行繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)。企業(yè)的繳費(fèi)比例一般為企業(yè)工資總額的20%左右，個(gè)人繳費(fèi)比例為本人工資的8%。
由于近年來大批職工退出勞動(dòng)力市場(chǎng)，離退休人員增長迅速，導(dǎo)致基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率太高（目前費(fèi)率高達(dá)28%），企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，影響了企業(yè)參保積極性和基金收入。目前，社會(huì)統(tǒng)籌基金入不敷出，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)欠費(fèi)嚴(yán)重，形成個(gè)人賬戶的 “空賬” 運(yùn)行。
（4）2000年12月，國務(wù)院在《完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》中，將企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)更名為“企業(yè)年金”，明確了企業(yè)繳費(fèi)在工資總額4%以內(nèi)的部分可以從成本中列支，企業(yè)年金基金實(shí)行市場(chǎng)化管理和運(yùn)營的原則。
受管理體制、資本市場(chǎng)等條件制約，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)積累基金缺乏市場(chǎng)化投資渠道，目前只能存銀行、買國債，資金收益率很低。
（5）新制度的主要特點(diǎn)是低水平（保險(xiǎn)待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致），廣覆蓋（覆蓋城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工），共同負(fù)擔(dān)（醫(yī)療保險(xiǎn)基金由單位與職工共同負(fù)擔(dān)），統(tǒng)賬結(jié)合（基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的經(jīng)費(fèi)籌集、管理與使用實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合），堅(jiān)持屬地化與社會(huì)化管理，實(shí)行多層次保障。
城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍還比較小，只占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的1/4左右，還低于1995年公費(fèi)醫(yī)療與勞保醫(yī)療制度的覆蓋范圍。
（二）政府應(yīng)該改善社會(huì)保障制度
1.從單位保障到社會(huì)保障
改革前的中國社會(huì)保障制度，以公有制經(jīng)濟(jì)單位（城鎮(zhèn)企事業(yè)單位與農(nóng)村人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)）為實(shí)施單位，是以國家財(cái)政兜底（不會(huì)使經(jīng)濟(jì)單位破產(chǎn)）為特色的“單位”保障。它采用現(xiàn)收現(xiàn)付的運(yùn)行方式，個(gè)人不直接負(fù)擔(dān)保障費(fèi)用，按照國家規(guī)定的社會(huì)身份（如干部、工人、農(nóng)民等）實(shí)行差別化保障待遇。單位保障制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，與國有企業(yè)的性質(zhì)密切相關(guān)，并成為政府與企業(yè)角色錯(cuò)位的典型體現(xiàn)。企業(yè)（單位）辦社會(huì)形成了單位保障體制而不是“社會(huì)化”的社會(huì)保障制度。實(shí)行改革開放政策以后，單位保障制度越來越不適應(yīng)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和勞動(dòng)力流動(dòng)的要求，迫切需要建立獨(dú)立于企業(yè)之外的社會(huì)化的保障制度。
新型社會(huì)保障制度是社會(huì)化的社會(huì)保障制度，它不僅要促使職工從“單位人”轉(zhuǎn)變成為“社會(huì)人”，而且制度本身要具有經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性，并兼顧保障范圍、水平和程度的公平性。因此，新的保障制度要改變單位負(fù)責(zé)、國家兜底的“完全”責(zé)任，籌集資金要從單一主體走向多元化，保障待遇與“貢獻(xiàn)”掛鉤而不是與“身份”掛鉤，力求做到權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，公平與效益的統(tǒng)一。這正是我國社會(huì)保障制度在改革過程中逐步明確的目標(biāo)，即建立獨(dú)立于企事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系。
按照上述目標(biāo)，中國逐步進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助與社會(huì)福利制度的改革，促進(jìn)了新型社會(huì)保障制度的發(fā)展。到2001年底，全國參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)職工10802萬人（3165萬企業(yè)離退休人員基本養(yǎng)老金社會(huì)化發(fā)放率達(dá)到98%），參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)職工5471萬人，參加失業(yè)保險(xiǎn)職工10355萬人，參加生育保險(xiǎn)職工3455萬人，參加工傷保險(xiǎn)職工4345萬人；當(dāng)年全國社會(huì)保險(xiǎn)基金收入與支出分別達(dá)到2914.6億元和2591億元，歷年社會(huì)保險(xiǎn)基金累計(jì)節(jié)余1396.6億元；全年社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利事業(yè)費(fèi)支出達(dá)到426億元，覆蓋1500多萬獲得最低生活保障的城鄉(xiāng)居民、6000多萬獲得臨時(shí)救濟(jì)的城鄉(xiāng)居民及相當(dāng)數(shù)量的優(yōu)撫對(duì)象、殘疾人群及部分特殊保障人群。
2.社會(huì)保障制度改革的重大進(jìn)展
我國從20世紀(jì)80年代開始進(jìn)行社會(huì)保障制度的改革。90年代中后期以來，隨著國有企業(yè)改革的深化，中國社會(huì)保障制度的改革與建設(shè)步伐明顯加快，目前初步建立起新型社會(huì)保障制度尤其是社會(huì)保險(xiǎn)制度的整體框架。
①城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度由分散走向統(tǒng)一。1997年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，確定了統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。1998年政府機(jī)構(gòu)改革確定勞動(dòng)與社會(huì)保障部是管理社會(huì)保險(xiǎn)制度的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，行業(yè)統(tǒng)籌逐步移交地方，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中長期存在的“條塊分割”局面基本結(jié)束，城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本統(tǒng)一。
②城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革逐步深化。醫(yī)療保險(xiǎn)制度涉及投保雙方與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥市場(chǎng)等多方面的復(fù)雜關(guān)系，導(dǎo)致其改革更加曲折。1998年國務(wù)院頒布了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，確定了城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度的基本框架。
③失業(yè)保險(xiǎn)制度改革邁出堅(jiān)實(shí)步伐。作為經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌國家，如何消化數(shù)千萬沉淀在國有企業(yè)“無效就業(yè)”的大量冗員，成為中國深化國有企業(yè)改革、加快市場(chǎng)化步伐必須邁過的一道“難關(guān)”。80年代開始建立的待業(yè)（失業(yè)）保險(xiǎn)制度，由于覆蓋面窄、籌集比例低、基金規(guī)模小而難以擔(dān)此重任。中國在不得已的情況下，采取了建立失業(yè)保險(xiǎn)制度與國有企業(yè)職工“下崗”制度相結(jié)合、雙管齊下的辦法，以保障就業(yè)市場(chǎng)化過程中的社會(huì)穩(wěn)定問題。1999年，國務(wù)院頒布了《失業(yè)保險(xiǎn)條例》，失業(yè)保險(xiǎn)金的征繳比例提高，基金規(guī)模擴(kuò)大，作用日益增強(qiáng)。從2001年開始，中國逐步取消作為過渡措施的國有企業(yè)職工“下崗”制度，將其與失業(yè)保險(xiǎn)制度并軌。
④創(chuàng)立了“社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合”的具有中國特色的社會(huì)保險(xiǎn)制度。在城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度框架內(nèi)，設(shè)立個(gè)人賬戶制度，它是“基本”保險(xiǎn)制度的組成部分，不是一般意義上的“補(bǔ)充”保險(xiǎn)，從而構(gòu)成了社會(huì)保險(xiǎn)制度的“中國特色”。同時(shí)，它把社會(huì)保險(xiǎn)基金運(yùn)行的現(xiàn)收現(xiàn)付制度與基金積累制度結(jié)合起來，是一種“混賬”管理的部分積累制度或者混合模式。這種改革方案在世界社會(huì)保障制度發(fā)展史上是一個(gè)新的嘗試，但也面臨著如何處理社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶關(guān)系的難題。
⑤社會(huì)救助制度建設(shè)取得重大進(jìn)展。傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)制度主要是針對(duì)身體差、無勞動(dòng)能力、無收入來源的特困人群，覆蓋面很低。1993年上海市率先建立城市居民最低生活保障線制度，隨后這項(xiàng)制度逐步覆蓋全部城鎮(zhèn)居民，并擴(kuò)展到有條件的農(nóng)村地區(qū)。針對(duì)數(shù)量廣大的農(nóng)村貧困人口，中國實(shí)施了卓有成效的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，成為國際上解決貧困問題的一個(gè)范例。
⑥社會(huì)福利制度在改革中得到一定發(fā)展。社會(huì)福利制度是較高層次的社會(huì)保障。近年來國家一方面加大對(duì)優(yōu)撫安置、殘疾福利、婦幼保健等方面的投入力度，另一方面堅(jiān)持社會(huì)福利社會(huì)辦的原則，改變國家包攬社會(huì)福利事業(yè)的傳統(tǒng)做法，積極動(dòng)員社會(huì)力量、市場(chǎng)力量解決社會(huì)福利的資金短缺、機(jī)制不活等問題。各地堅(jiān)持安置就業(yè)、扶持就業(yè)、自謀職業(yè)相結(jié)合的原則，逐步改革強(qiáng)制性安置部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)軍人的做法，加快了退役軍人的安置進(jìn)度。通過發(fā)展慈善事業(yè)、福利彩票等措施，擴(kuò)大了社會(huì)福利事業(yè)的資金來源，使社會(huì)捐助工作走上了經(jīng)常性、規(guī)范化的軌道。
3.多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系
補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)是多層次養(yǎng)老保障制度的重要組成部分。根據(jù)國外老年保障的“三支柱”理論，國家基本養(yǎng)老保險(xiǎn)屬于“第一支柱”，單位提供的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（亦稱“職業(yè)年金”、“補(bǔ)充退休金”或“私人年金”等）和勞動(dòng)者個(gè)人建立的補(bǔ)充性退休收入屬于“第二支柱”和“第三支柱”。自20世紀(jì)80年代以來，越來越多的國家選擇多層次的老年經(jīng)濟(jì)保障制度，作為解決國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重和應(yīng)對(duì)人口老齡化的對(duì)策。1995年12月，中國勞動(dòng)部出臺(tái)了《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見》，提出了中國發(fā)展企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本框架。2000年12月，國務(wù)院在《完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》中，將企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)更名為“企業(yè)年金”，明確了企業(yè)繳費(fèi)在工資總額4%以內(nèi)的部分可以從成本中列支，企業(yè)年金基金實(shí)行市場(chǎng)化管理和運(yùn)營的原則。
中國的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)（企業(yè)年金）制度分為行業(yè)企業(yè)年金和地方企業(yè)年金兩大類型。國家鼓勵(lì)但不強(qiáng)制企業(yè)建立企業(yè)年金制度。受管理體制、資本市場(chǎng)等條件制約，補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)積累基金缺乏市場(chǎng)化投資渠道，目前只能存銀行、買國債，資金收益率很低。
商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，亦稱“個(gè)人年金”或個(gè)人養(yǎng)老保險(xiǎn)計(jì)劃。作為個(gè)人或家庭自愿購買的商業(yè)養(yǎng)老金險(xiǎn)，它與公共年金和職業(yè)年金共同組成了多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。隨著人口老齡化的發(fā)展，個(gè)人在解決自己老年保障中的責(zé)任日益突出，促使個(gè)人年金保險(xiǎn)在20世紀(jì)70年代以后迅速發(fā)展。中國20世紀(jì)90年代開始大力發(fā)展商業(yè)人壽保險(xiǎn)，2000年人壽保險(xiǎn)保費(fèi)總收入比1990年增長近20倍，其中“壽險(xiǎn)”增長37倍。中國加入世貿(mào)組織之后保險(xiǎn)業(yè)的進(jìn)一步開放與持續(xù)發(fā)展，將成為將銀行儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為商業(yè)人壽保險(xiǎn)的推動(dòng)力量。因此，商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在中國具有廣闊的發(fā)展前景。政府應(yīng)當(dāng)把個(gè)人年金真正作為養(yǎng)老保險(xiǎn)的“第三支柱”，在稅收政策（如實(shí)行適當(dāng)?shù)膫�(gè)人所得稅減免或延遲征收）、投資政策等方面加以促進(jìn)。
4.步履艱難的醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革
在經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化改革過程中，大量國有、集體企業(yè)因經(jīng)營困難甚至破產(chǎn)倒閉導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的職工無法報(bào)銷醫(yī)藥費(fèi),喪失了醫(yī)療保障。同時(shí)，由于新成立的企業(yè)尤其是非公有制企業(yè)又沒有建立相應(yīng)的醫(yī)療保障體制。另外，缺乏自我約束，需求過度，管理不到位，刺激了一些不合理的醫(yī)療消費(fèi),造成醫(yī)療費(fèi)用的直線上升。衛(wèi)生費(fèi)用增長大大超出了國民經(jīng)濟(jì)承受能力，不得不隨著經(jīng)濟(jì)體制改革和企業(yè)改革的逐步深入而不斷改革。
從80年代初到1988年，是企業(yè)與地方對(duì)公費(fèi)醫(yī)療與勞保醫(yī)療進(jìn)行自發(fā)改革的時(shí)期。從1988年到1997年，是中央政府主導(dǎo)下的醫(yī)療制度改革的試點(diǎn)時(shí)期，主要提出了《關(guān)于試行職工醫(yī)療費(fèi)用大病統(tǒng)籌的意見》，并根據(jù)1993年召開的黨的十四屆三中全會(huì)文件精神，以“統(tǒng)賬結(jié)合”原則進(jìn)行的“兩江”改革試點(diǎn)。根據(jù)試點(diǎn)總結(jié)，國務(wù)院于1998頒布了《關(guān)于建立職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，確定了新制度的基本框架。
新制度的主要特點(diǎn)是低水平（保險(xiǎn)待遇水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致），廣覆蓋（覆蓋城鎮(zhèn)所有用人單位及其職工），共同負(fù)擔(dān)（醫(yī)療保險(xiǎn)基金由單位與職工共同負(fù)擔(dān)），統(tǒng)賬結(jié)合（基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金的經(jīng)費(fèi)籌集、管理與使用實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合），堅(jiān)持屬地化與社會(huì)化管理，實(shí)行多層次保障。到2001年底，全國90%以上的地級(jí)市都已經(jīng)啟動(dòng)醫(yī)療保險(xiǎn)，參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)的在職職工從1998年的1510萬人增加到2001年的5471萬人，離退休人員從369萬人增加到1815萬人。2001年，全國基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入384億元，基金支出244億元，累計(jì)節(jié)余253億元。
盡管各地區(qū)對(duì)這項(xiàng)工作十分重視，也付出了極大的努力，但城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍還比較小，只占城鎮(zhèn)從業(yè)人員的1/4左右，還低于1995年公費(fèi)醫(yī)療與勞保醫(yī)療制度的覆蓋范圍。其中的原因是多方面的。從客觀方面看，醫(yī)療保險(xiǎn)被稱為“世界性難題”，因?yàn)樗粌H涉及到參保人和醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，還必須受制于醫(yī)療服務(wù)的生產(chǎn)者、流通者和提供者，具有非常復(fù)雜的關(guān)系。從主觀方面看，與公費(fèi)醫(yī)療和勞保醫(yī)療相比，基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度不僅要求職工個(gè)人繳納一定比例的費(fèi)用（一般繳納本人工資的2%），而且只保障“基本疾病”的“基本醫(yī)療”，報(bào)銷比例并不高。這對(duì)廣大職工來講，意味著過去比較高水平的醫(yī)療福利待遇的某種降低，導(dǎo)致相當(dāng)數(shù)量的能夠?qū)嵭袆诒ａt(yī)療及公費(fèi)醫(yī)療的職工對(duì)新制度熱情不高。醫(yī)療服務(wù)提供者加強(qiáng)醫(yī)療費(fèi)用控制的積極性也不高。從制度方面看，在如何看待醫(yī)療個(gè)人賬戶的作用、如何處理兩個(gè)賬戶的比例關(guān)系和支付標(biāo)準(zhǔn)、如何確定“基本醫(yī)療保險(xiǎn)”與“補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)”和“商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)”的關(guān)系等，都存在不同的理解甚至很大的爭(zhēng)議，對(duì)推廣新醫(yī)療保險(xiǎn)制度也有一定影響。另外，我國地區(qū)之間差別明顯，行業(yè)之間、企業(yè)之間的效益也大不相同，加大了屬地化管理的難度。因此，如何進(jìn)一步推進(jìn)城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的發(fā)展，仍是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。
5.失業(yè)保險(xiǎn)
改革開放以來，中國共創(chuàng)造了1.7億多個(gè)就業(yè)崗位，然而就業(yè)形勢(shì)卻日益嚴(yán)峻。
全國城鎮(zhèn)大約有2000萬下崗和失業(yè)人員，相當(dāng)于城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)人口的10%，標(biāo)志著中國進(jìn)入了新的失業(yè)高峰時(shí)期。
失業(yè)保險(xiǎn)基金的建立與發(fā)展，對(duì)保障失業(yè)下崗人員的基本生活、促進(jìn)國有企業(yè)和經(jīng)濟(jì)體制改革、維護(hù)社會(huì)安定等都發(fā)揮了積極的作用。但是，如果要向所有失業(yè)下崗人員都提供足額的收入補(bǔ)償，現(xiàn)有的失業(yè)保險(xiǎn)基金顯然無法做到。
6.農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)
我國農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)化養(yǎng)老保險(xiǎn)與合作醫(yī)療工作在某些時(shí)期、某些地區(qū)進(jìn)展較快，但從整體上看進(jìn)展不大，有些工作還出現(xiàn)了停滯。參加農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)從1998年的8000多萬人減少到2001年的5000多萬人。目前仍在運(yùn)行的農(nóng)村合作醫(yī)療比重很小，主要集中在大中城市周圍的郊區(qū)和一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。
近90%的農(nóng)民成為自費(fèi)醫(yī)療群體，不僅影響了農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展，而且犧牲了農(nóng)民的健康，并導(dǎo)致貧困問題難以解決。
7.社會(huì)救助
社會(huì)救助是社會(huì)保障體系中最基本的項(xiàng)目，被譽(yù)為最后一道 “安全網(wǎng)”。最低生活保障制度是針對(duì)貧困人群的一種社會(huì)救助制度，因此也是一個(gè)國家社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)工程。
更加艱巨的任務(wù)是如何建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。由于農(nóng)村人口眾多，不僅存在大量的需要社會(huì)救濟(jì)的“三無”（無收入、無勞動(dòng)能力、無經(jīng)濟(jì)來源）對(duì)象，而且仍有3000~4000萬左右的農(nóng)村貧困人口。
8.社會(huì)福利
社會(huì)救助主要解決貧困或不幸社會(huì)成員的生存危機(jī)，社會(huì)保險(xiǎn)主要解決勞動(dòng)者的基本生活保障，社會(huì)福利在解決一部分社會(huì)成員生活保障的同時(shí)，更多的是滿足社會(huì)成員的多方面的福利服務(wù)需要，被譽(yù)為更高層次的社會(huì)保障。
中國的社會(huì)福利制度主要是指政府出資為那些生活困難的老人、孤兒和殘疾人等特殊困難群體提供生活保障而建立的制度。
9.保障基金
一個(gè)現(xiàn)實(shí)的困難是迅速增長的社會(huì)保障基金支付壓力。從1990年到2000年，全國離退休、退職人員數(shù)量從2301萬人增長到3876萬人，年均增加157萬人。同期城鎮(zhèn)登記失業(yè)與下崗職工數(shù)量由400萬人達(dá)到1200多萬人。
隨著人口老齡化的進(jìn)一步加劇，社會(huì)保障基金“增支”壓力更大。這將成為對(duì)中國新型社會(huì)保障制度是否具有可持續(xù)性的嚴(yán)峻考驗(yàn)。
（三）十七大關(guān)于社會(huì)保障制度改革的解讀
胡錦濤同志在十七大報(bào)告中提出，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的六大任務(wù)之一是加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活。要以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系。促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。
健全社會(huì)保障制度是滿足社會(huì)成員基本生活需求，保障人權(quán)的首要措施。社會(huì)建設(shè)與人民幸福安康息息相關(guān)。百姓衣食住行，件件事情都關(guān)乎經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧。如何做到“病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居”？報(bào)告提出，要加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，保障人民基本生活；建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平；完善社會(huì)管理，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。
完善社保體系不僅要抓好城市，還要兼顧農(nóng)村。在城市中，不僅重視國有企業(yè)，還要覆蓋新型經(jīng)濟(jì)組織，包括個(gè)體、私營、股份制企業(yè)的就業(yè)者和靈活就業(yè)者。從單一的社保制度向綜合的社保體系過渡。對(duì)不同人群的社保標(biāo)準(zhǔn)和水平也應(yīng)有所區(qū)別，作出適合各群體特點(diǎn)的制度安排。由于我國社保制度在發(fā)展中具有不平衡性，因此要區(qū)分對(duì)待。比如養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該步入穩(wěn)定，醫(yī)療保險(xiǎn)則應(yīng)盡量將制度統(tǒng)一。而且，養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)歷的教訓(xùn)，醫(yī)療保險(xiǎn)和其他后來的社會(huì)保險(xiǎn)都要認(rèn)真吸取，在穩(wěn)定中作出適當(dāng)調(diào)整。此外，長期以來，我國缺少專門的社會(huì)保障法，相關(guān)制度在運(yùn)行中已經(jīng)暴露出一些問題。比如基金監(jiān)管方面的社會(huì)保險(xiǎn)基金如何投資運(yùn)營，至今都沒有明確的法規(guī)界定.所以立法保障是當(dāng)務(wù)之急
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